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关于中国水利问题的思考
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关于中国水利问题的思考
文/李寻
有时候，我的痛苦在于没有学会遗忘。比如看一段新闻报道，我会被其中的某项内容吸引住，进而深入追问这个问题，并且长期沉陷于其中不能自拔。这和当下跟着一段新闻激动了一阵子后马上又跟着下一段新闻接着激动（同时早把上一段新闻及其带来的激动忘在脑后）的时尚格格不入，等我从对上一段新闻的深入追究中抬起头来时，发现时间好像过去了上百年，我刚刚理出点儿头绪的话题已无人感兴趣了，好像那段新闻从来没有发生过一样，可是，天呐，那只是几个月前才发生过的让亿万人激动议论的事啊！久而久之，让我感到自己好像不是这个时代的人，编的杂志也不像是这个时代的杂志。真的，已不止一位朋友批评我们的刊物离现实生活太远，脱离时代。郁闷，我还以为自己一直在解决现实中最急迫的问题呢！不是我们不现实，而是现实把我们抛弃了。更令我吃惊的是，现实不仅抛弃了我们这些不会遗忘的人，也抛弃了自身，正在向着一个虚幻的什么地方狂奔。我明白了，对大多数人来说，“现实”，就是由网络、电视、娱乐界明星共同构成的“信息风暴”，它们呼啸而来，又呼啸而去，裹胁着一切能裹胁的东西冲向远方不知道的什么地方，信息时代，“现实”就是“信息”，人本身也“信息化”了，像阵儿风似地飘过。
除去被“现实”抛弃的痛苦，还有另外一种痛苦，就是你一旦深入追究任何一个热点问题，就好像你陷入了一套完全无解的方程组中，问题一个套着一个，你出不来，放不下，直至进入看不到头的绝望。
之所以以这么冗长的感慨作为本文的开头，实在是因为对水利问题的思考陷入了这种双重痛苦之中。
1 2011年的旱灾和水灾
痛苦自然也是由新闻报导引起的。2011年5月中旬，在连续数个星期没有有效降水的情况下，长江中下游地区出现严重干旱的情况，鄱阳湖、洞庭湖大面积干涸，裸露的湖底长满青草，一片风吹草低见牛羊的草原景象，网上有人戏称，到鄱阳湖（或洞庭湖）去看草原。江西水文部门说，鄱阳湖星子水文站5月5日水位为8.69米，为1950年以来同期最低水平。当时的央视新闻，几乎每天都在报导这两个湖区的旱情。为应对旱情，国家防总决定，自5月20日起，把三峡水库的下泄量提高到最大11100m3/s以上，尽管如此，旱情仍没有得到有效的缓解。
然而，仅仅过了不到两周的时间，情况发生了戏剧性的变化。6月3日到6月20日，大约两周的持续强降雨不仅让翻阳湖又恢复了往日湖水浩荡的景象（星子水文站水位达到15米，已高出正常年份同期水平），而且造成了不少地区的严重内涝，典型的代表是武汉市，积聚的雨水淹没了武汉大学前的道路，网上又出现了“到武汉去看海”的戏谑（稍晚些时候，北京也出现了类似的情况，故又有网友戏称“到北京去看海”）。自然，伴随着洪涝旱灾，一连串的损失数字也很快被统计出来了，据国家减灾委办公室统计：自6月3日到20日，两星期时间，全国有江苏、江西、湖南、湖北、云南等十三个省区、86个市（州）、510个县（市、区）、3657万人受灾，直接损失350.2亿元人民币。
这次戏剧性的旱涝急转震惊了笔者，也震惊了国家的最高决策层。7月份，召开了中央水利工作会议，会议规格很高，全部政治局常委参加会议，胡锦涛主席、温家宝总理都发表了重要讲话。
中央领导被震惊可能是因为情况确实非常严重，他们有丰富而专业的信息渠道和职业的专家咨询队伍，自然对灾情的原因与性质有更为全面深刻的研判。笔者被震惊，倒不是因为对水利有所了解，而仅仅是出于直观的感受和对新闻报导中出现的数字的疑惑。2009年夏天，我们去过鄱阳湖，当时湖面烟波浩渺，可航行数百吨位的游船。就在离星子水文站不远的都昌县老爷庙附近的水域，还流传着一个类似百慕大魔鬼三角区的传说，说是有不少船只在这里神秘失踪的故事①。当时在湖区时，我们也知道随着季节的变化，鄱阳湖也有丰枯之分，丰水期可航行数百吨大船的地方，枯水期可能见底变成草场。但这次如此大面积地见底儿，还是令人触目惊心的，我甚至在想，那些在老爷庙水域消失的船只是否也会露出传说中的遗迹，但不久后的大雨及湖水暴涨更让我吃惊。因为从5月20日三峡水库加大下泄流量到6月3日之前，将近两周时间，增大了的下泄流量并没有有效地缓解长江中下游的旱情，而两周的自然降雨却迅速地解决了问题。那么，三峡水库的调节作用又有多大呢？每秒一万立方米，相当于一天8.64亿立方米的流水，解决不了问题，那两周的降雨总量相当于多少亿立方米呢？它们怎么就能解决问题呢？而且，更令人奇怪的是像武汉这类长江边上的城市，应该有充分的防洪设施和手段才是，怎么两个星期降雨，就让它变成“海”了呢？从鄱阳湖的水位情况看，这次强降雨，仅大不了也就是恢复了正常年景的水位而已，何以一下子造成这么大范围的洪涝灾害？没发生旱灾之前，也没听说这些地区处于洪涝灾害之中啊，难道中国的城市只能在数十年不遇的干旱灾害中才能不被水淹？带着这些疑问，笔者开始系统地阅读水利方面的书籍，并采访了三位水利领域非常优秀的专家。通过近半年的学习了解，总算是对水利问题有了个基本的概念，对于自己的诸种疑问也有了些初步的解释。本文就是这段时间的学习心得，现在不揣冒味，拿出来与读者分享，期待得到更多的专家指教。
编辑此期专题，还有另外一个杞人忧天的想法，年初有消息说，国家在未来十年将投资4万亿水利建设费用，笔者担心在现有的水利建设思路下，这笔钱投出去的效果不理想。因为在今年（2011年）1月刚召开的全国水利规划计划工作会议上，水利部长陈雷同志还讲到“十一五”期间是“水利投资规模最大，规划目标实现最好，人民群众直接受益最多，行业能力提升最快的五年。五年间，全国共落实水利建设投资约7000亿元，是规划投资的135%，与“十五”相比翻了近一番。”但这么大的水利投资怎么还造成了到北京或武汉去“看海”的情况发生呢？要追究起来，旱涝急转所造成的灾害还可以说是气候变化导致的“天灾”，而武汉、北京因地下水排水系统的缺陷导致的内涝就是不折不扣的“人祸”了。十年4万亿的投资，乍听起来很大，但一比较，其增幅和“十一五”比“十五”的增幅差不多，它能解决问题吗？能用对地方吗？怀着这些杞人忧天的瞎想，我们希望本期所涉及的内容，能被正在进行中的“十二五”水利规划的相关工作者注意到，多少也算是个善意提醒吧。
此文撰成，已是冬季。夏天到城市去“看海”的事件已被遗忘，重提这段故事，颇有过气之感。然而展望未来，“十二五”规划正在研究中，能否再次出现“看海”盛景始终令笔者担忧，所以，还是不顾“落伍”之讥笑，当作有前瞻性的新文发表。以笔者这等落伍之“老朽”的感受，现实不是呼啸而过的信息流，而是吾辈生于斯、长于斯的物质世界，物质是有力量的，至少不小于信息！
2 当前中国水利面临的最主要问题是什么
可能要出乎大多数人的意料之外，目前中国水利面临的最主要问题竟不是洪涝灾害，而是水资源紧缺。近些年发生的严重洪涝灾害，包括次生灾害，在某种程度上，也是水资源紧缺造成的。（因为水资源紧缺，一些地方长年没有大的洪水来临，于是就放松了防洪排涝标准，在原来的河道里和分洪区建立起永久性的住宅，甚至是工厂，当洪水来临，便造成严重的损失。）
水资源紧缺的表现十分明显。大量的冰川消失、雪线升高，导致大江大河的源头来水减少，加上工业化和城市化带来的用水量剧增，使得不少河流断流，像黄河这样的北方大河，几乎每年都要断流，据统计，在全国668个城市中，有近400个城市用水紧张，300多个城市严重缺水。由于缺水，各地对地下水严重超强开采，全国大型降落漏斗已达56个，②总面积在8.5×104平方公里③。在缺水城市中，不仅有传统干旱地区的城市，就是位于黄河边上的郑州和长江边上的杭州居然也名列其中。
水资源紧缺成为当前最重要的问题，意味着延续数千年之久的中国的水利战略要发生根本性的变化。自从传说中的大禹治水时期开始，迄今为止，中国水利的主要工作是防洪，当然也有抗旱、水土保持等方面的内容，但只是一小部分，最主要的是防洪。而今天，面临水资源紧缺的新形势，中国水利最主要的工作是涵养和获取水资源，防洪抗涝工作应在涵养水资源的战略目标下规划，这是一个根本性的转变。
需要强调的是，水资源紧缺，不是中国独有的现象，而是全球性的普遍问题，据联合国统计：世界上有31个国家正面临严重的缺水问题，到2025年，全世界将增加26亿人口，其中2/3将在缺水的环境中生活，而1/3将在极为严重的缺水环境中生活。全世界对水的需求量届时将超过可供水总量的56%④。有些国外的学者甚至提出了“水资源战争”的概念，认为人类将出现大规模的为争夺水资源而进行的战争⑤。
3 造成水资源紧缺的原因是什么
从理论上讲，造成全球性水资源紧缺的原因可能有两种，一是地球的天体物理变化，因为根据地质史的说法，地球曾经出现过数次北极的融化和干涸，也曾经出现过数次冰期。如果现在又处在一次大的变暖周期中，就会出现冰川变少并消失、河流缺水等情况。二是人类活动导致的气候异常，具体来说，就是工业化和城市化带来的气候水文条件变化导致的水资源紧缺。关于第一种原因，应该是天文学家们研究的领域，目前的水利学专家们普遍认为，地球尚处于一个平稳的时期，没有明显的证据表明它正在发生某种天体物理的变化。水利专家们普遍的看法是人类的工业化和城市化是导致目前水资源紧缺的主要原因。而且，如果真是地球的天体物理变化导致的全球变暖和缺水，人类也没什么应对办法。只有因工业化和城市化导致的水资源紧缺，才可以通过调节人类自身的活动得到解决。所以，本文以目前水利界的主流看法即工业化和城市化是造成水资源紧缺的根本原因为立论基点，来讨论中国的水利战略问题。
工业化和城市化是如何造成水资源的紧缺呢？
第一，工业化带来的大量废气排放导致全球变暖，冰川消融，这是世界上大江大河源头来水量减少的重要原因。
第二，工业企业本身就是用水大户，而且是集中用水大户，直接带来了水资源的消耗，据国外学者统计，工业用水占世界可用淡水总量的20%至25%。不仅传统的炼钢、造纸产业是耗水大户，就是新兴的高科技企业也是耗水大户⑥。据我国河南省的学者研究，河南省在20世纪80年代的工业用水量占总用水量的10.3%。90年代增长到18%，郑州市也不例外，预计在未来十年工业用水将持续增加30%以上⑦。
第三，工业化带来了人口的大量聚集，即城市化，城市人口带来了水资源的集中消耗，使得国家必须为这些积聚的人口建立远距离的供水系统，原来他们分散在广阔的农村地区，比如10万平方公里的范围，可以就地取水；但现在聚集在一起，比如100平方公里内，理论上讲要把过去10万平方公里的水调过来才够他们用的，但事实上调不过来，于是就造成了结构性缺水：人口大量聚集的城市严重缺水，而散布于广泛空间的其它地区的水资源在浪费。
第四，工业化发展出新型的水利工程技术，空前地鼓舞起了人类战胜自然的信心，近100多年来，人类利用现代工程技术手段，对河流进行了大规模的开发和利用，兴建了大量工程设施，改变了河流的地貌学特征，河流近一百年来的变化超过了数万年的自然演进。据国外学者估计，现在，全世界有大约60%的河流经过了人工改造⑧。这些水利工程为人类带来了巨大的经济利益和社会效益，但也因此改变了河流水系的天然分布，破坏了地球水资源的自循环过程。最明显的两个表现是：
（1）以水库取代湖泊：把辽阔的河流水系变成狭窄深陷的水道。在自然状态下，一条完整的河流水系是由支流、湖泊、湿地等大面积水系构成的，辽阔的湖泊、湿地不仅起着蓄洪和调节、涵养水资源的作用，而且还以其巨大的蒸发面积参与整个区域的降雨循环，完成对流域的降水补充。而水库的蓄水量虽然可能大于湖泊，但其面积要小得多，完全起不到湖泊蒸发对流域降雨的补充作用。以洞庭湖为例，其面积有2691平方公里，蓄水量只有171亿立方米（1983年数据）。三峡水库的蓄水量为393亿立方米，比两个洞庭湖还多，但面积只有1084平方公里，不到洞庭湖的一半，在蒸发量上肯定远低于洞庭湖。形象些说，水库就是把散布在大地上的“水盆”变成了深埋下去的“水桶”，储水量是没减少，通过河道下泄的流量可能也没减少，但蒸发给天空的水量明显减少了。
（2）自然河流的渠道化：自然的河流为蜿蜒行进的复杂形态，有弯道、深潭、浅滩、急流、缓流相间的格局，河岸也有滩涂、湿地、斜坡等多种复杂地貌，这样的河流本身就有蓄水、调节、防洪及保护生态多样性的复杂功能。现代水利工程技术将蜿蜒曲折的天然河流改造成直线或折线形的人工河流或人工河流网；将自然河流的复杂横断面改造为梯形、矩形及弧形等规则几何断面；将河道的边坡，甚至一部分河床以混凝土等硬质材料加以硬化⑨。这样一来，就等于把一条蜿蜒曲折的河流，改造成了一条直通通的人工渠道，从表面上看来，增大了泄洪能力，但从实质上看，破坏了天然河道的蓄水调节能力，向周边地下渗透回补地下水的能力也被破坏了，还破坏了生物的多样性。没错，在这种渠道化的河流中洪水是去得快，但也没留住有用的部分，加大了水资源的浪费。
按现在的实际情况，人类能利用的只是地表水和浅层地下水，这部分水占地球全部淡水资源的不到0.5%。水资源是一个天然的动态循环系统：水汽以雨水的形式从空中降落到陆地上，经地面或地下流向下游，汇入海洋，再经太阳辐射蒸发回到大气层中，这样往复循环，使地表和地下浅层淡水处于循环状态中⑩。但是，依靠海洋上蒸发的水汽通过洋流飘回大陆进行降雨补充只是个大的循环，在自然陆地水域分布状态下，由湖泊、湿地、河流等陆地水面形成的水汽蒸发与降雨构成了一个流域范围内的小循环。由于湖泊减少甚至消失，河流渠道化，使得这一流域自身的小循环消失了，只有依靠洋流带来的大循环来降雨补水，这就造成了要么长期干旱无雨，要么就来一阵瓢泼大雨的旱涝急转现象。
著名水利史专家 周魁一教授讲过一个历史故事：北宋王安石变法时，想提高种田面积，增大粮食产量，于是有人建议排干梁山泊，可以得到良田万顷，王安石觉得有道理，但又顾虑因此失去蓄水之地。当时有一个大臣插话说，只要在梁山泊旁边另外开凿一个梁山泊装水不就可以了吗？王安石大笑而止。周教授评价说：“这件事看起来像是笑话，其实当年大规模围垦鉴湖等调蓄洪水的湖泊，不正是类似排干梁山泊的建议一样荒唐吗？!1”
其实，这种荒唐远不止是在鉴湖的围垦上。其实质原因在于，工业化带来的工程机械和建筑材料的进步，给人类带来了空前愚妄的自信，在王安石时代由于技术手段落后而不能干的事，现在的人能干了。现代修水库实际上就等于用人工挖一个深窄的大坑将平浅的梁山泊的水装进去，其目的是驱水夺地，以应对城市化带来的人口增加和土地紧缺。国际上的例子也不少，最著名的是咸海地区的生态危机。
前苏联为了改造沙漠，发展灌溉，在咸海的主要补给河流阿姆河及锡尔河上修筑了一系列巨大的水利工程，总库容达346亿立方米，控制了锡尔河水量的94%；在阿姆河上建起了库容为228亿立方米的水库，还有一系列大型抽水站，控制了阿姆河水量的86%；发展灌溉面积7.9万平方公里，约占其灌溉面积的50%，使沙漠变良田，生产出当时苏联95%的籽棉、40%的大米、25%的蔬菜和瓜类、32%的水果和葡萄，形成了以水利工程为依托的生态系统——人工绿洲系统和新的经济综合体——水事经济综合体，其成就无疑是巨大的。但是原来以咸海为中心的生态和经济系统后来却遭到灭顶之灾，从1961年开始到1986年的25年间，咸海水位下降了12.5米，湖水量减少6400亿立方米,面积萎缩了2.5万平方公里，使河流三角洲地带干化，使喜水植物遭受摧残，芦丛面积从0.55万平方公里减少到0.02万平方公里；50多个湖沼湿地变干，沉积土壤的形成过程终止；咸海的萎缩还使曾经在此生存的178种动物只剩下38种，名贵鱼类亦遭厄运。在靠近咸海的地区，卫生形势恶化，流行病情传播，恶性肿瘤的发病率增高。有学者预言，当咸海被扼杀死亡之后，将会形成6万平方公里的盐土沙漠，并将进一步危害相邻地域。
中国类似的例子更多，比如在海河上游大量修水库导致下游平原严重缺水，著名的白洋淀日渐干涸；!2在河西走廊的黑河大量引水灌溉，导致下游的居延海干涸变成沙漠，成为能袭击北京的沙尘暴的源头。是的，现在有关方面已经采取了一系列措施，给白洋淀补水，恢复居延海，但是，早干嘛去了？早知今日，又何必当初呢！这一系列荒唐的事件不值得我们从根本上进行反思吗？
第五，工业化带来的水污染，空前加剧了水资源紧缺，使得人类能利用的淡水资源大量减少。工业化的污染是全方位的，不仅传统的诸如化工、制药、造纸企业为污染大户，就是被称为高科技的现代新兴产业，如信息产业，也是重大的污染源。著名的美国“硅谷”就有超150处的被污染的地下水源，其中大多数与高科技生产有关。石油开采业对地下水的污染也越来越成为一个严重的问题，因为要向油井注水提高采收率，注下的水被污染后无法再次使用，其后果是惊人的!3。这一点对中国来讲尤为急迫，因为中国石油开采业的注水率可能是全世界最高的。
因污染而造成城市缺水已经是个很普遍的问题，比如地处钱塘江边上的杭州，就是一个污染型缺水的城市，因为钱塘江的水被污染了。所以，有人才动脑筋想从千岛湖引水。
最后，还必须看到，工业化和城市化不仅是造成现代水资源紧缺的原因，也是造成现代洪涝灾害损失的重要原因。一方面如前所说，工业化与城市化使得陆地自然水文生态发生了重大变化，陆上水汽小循环被破坏，导致畸旱畸涝现象出现。另一方面，工业化导致财产价值升高，每次洪水造成的财产损失额度急剧增加，也就是科技越进步，经济越发展，洪涝成灾概率越高，损失越大（对于经济发展与洪涝灾害的互动关系，水利史专家周魁一教授已有深入的研究，本期后面全文刊发了周教授的研究成果，此处不复赘言）。
当然，工业化与城市化是具有两面性的。在满足人们的各种欲望和需求方面，工业化与城市化的好处是大于坏处的，所以，才能形成一种不可阻挡的历史潮流。以水利工程为例，现代水库在防洪、发电、灌溉方面起的积极作用也是有目共睹的，也正是因为有这么多的好处，所以，人们才不顾它们带来的害处，片面发展大型的水利工程。由于工业化和城市化是不可抗拒的历史潮流，因此，也就不能幻想着靠停止工业化、城市化来恢复生态水利，那是一种历史倒退，断然行不通。但是，我们可以采取各种各样的措施，控制水利工程的性质，使其沿着有利于生态平衡的方向发展，即用发展的手段解决发展中遇见的问题。事实上，水利科学界也一直进行着这种努力，近些年提出的“生态水利规划”理念就是一个代表。所谓生态水利规划，依我的理解就是以生态学的眼光来审视一切水利工程，使之在满足发电、防洪需要的同时，尽可能地恢复自然地貌和水文特征，尽可能地保证自然环境的小循环过程。我理解，生态水利理念的出现，是对近百年来工程水利的反思，意味着人类已经对工业化带来的愚妄自信有所反省，认识到自然界的伟大，工业化应该尊重自然界的规律。尽管这种反省不能解决全部问题，但至少开始遏制造成问题的原因。
4 中国需要具有前瞻性的水利战略
虽然水资源紧缺是全球性的问题，但中国在这方面的表现尤其不如人意。西方发达国家已经经历了破坏后再恢复的过程，但中国人似乎没有从中吸取教训，反而又在有过之无不及地重蹈其覆辙。就是说在保护利用水资源方面，不如西方国家；而在破坏浪费方面，又远过于西方国家。突出的例子如城市下水道系统，西方国家美、英、法，包括东方的日本，都有发达的城市下水道系统，有效地防止了城市内涝带来的损失，可我国却只有地下污水排放管网，根本就没有城市下水道的概念!4。再比如在工业污染方面，我们要比现在的西方国家严重得多，因为我们接受了西方国家把高污染的产业转移到中国来。
之所以会如此，是因为我们是后进国家，急于脱贫致富，发展的愿望更为急迫，更倾向于采取那些见效快、破坏性严重的方案。
盘点近几十年中国的水利战略，可用一句话概括，那就是无战略。因为一切所谓的战略与规划，均没有任何前瞻性的考虑，均只是对迫在眉睫的现实问题的应急性解决，不出事儿就没人管、没人问；出了事就一哄而上，大搞“一刀切”。也没有任何整体性考虑，治水、用水均以地方行政机关为主体单位，没有全流域协同调度的概念。各个行业之间也是各自为战，各争各的利益，电力部门为多发电不顾生态，环保部门小胳膊扭不过地方政府的大腿。总之，结果是经济越发展，水利设施越脆弱，直到出现了“到武汉去看海”的壮观景象（按气象专家们的说法，这种局面不是气候异常引起的，纯属城市下水管网不合理所致。2011年6月13日、14日到19日、20日，导致武汉成“海”的最大日降雨才77毫米，只是汛期正常的大暴雨，在两湖地区不算是异常。历史上武汉曾有过日降雨300毫米的情况。我真想象不出，日降雨77毫米就成海了，要是300毫米岂不成了太平洋了）。
中国水利战略之缺乏前瞻性和系统性有如下具体表现形式：
1、放纵城市群的片面发展，以需定供，被动应付。
就是说，各个城市的产业性质、规模和人口总数是由另一套咨询班子和决策班子决定的。在制定城市发展目标时，基本上不考虑水资源的承载能力（包括资源承载能力这个术语也是近几年才出现的），只管规划自己的远大宏图，水利部门的任务只是配合这个目标，人家要多少水，你就供多少水，地表没水就抽地下水，本地没水就从外地调水，供不上水就是你失职。于是，随着首都经济圈、环渤海经济圈、长三角经济圈、关天经济圈越摊越大，越摊越厚，随着越来越多的国际大都市的出现，结构性缺水现象也越来越严重。
2、没有一套统一的水务管理政策，尽管有了《水法》、《环境法》等一系列法律、法规、政策，但离真正的统一协调管理，还差得很远。比如水价问题，貌似有个统一的价格政策，但是对于平衡水资源分配并没有起作用。有专家就指出，如果南水北调的成本全由北京承担，那么北京市的水价就不应该和丹江口的水价一样，如果水价这么高，就不会再想着南水北调的事情了。再比如，各级政府对城市水价上涨普遍持十分谨慎的态度，认为这是关系到千家万户的利益问题，不能涨价，这种心态进一步加剧了水资源紧缺的局面。事实上，生活成本是遏制某些大城市无限扩大的重要手段。北京的水价如果是丹江口市的50倍，北京就没那么多人口了，也就不用费什么心思搞什么南水北调了。不用担心产业发展和就业问题，到北京可以搞工厂，在丹江口就不可以搞了吗！由于没有整体性的水资源战略（当然，更主要是没有整体性的城市化战略），导致本来是作为调节产业性质和城市规模的基础资源价格，完全失去了其调节作用。全国各经济区，特别是核心经济区建立在靠远距离调用资源的不合理基础之上（可参考本刊2011年第一辑《挪物死，挪人活》一文）。
3、没有统一的水务管理部门，出现“九龙治水”、互相掣肘的状况。大型水库修建、管理、防洪归水利部门管；城市排涝归市政部门管；与水利相关的土地问题由国土部门管；产业问题由发改委管；一条河上各省、区、市、县各自为政，各发电公司为争资源纷纷跑马圈水。当然不是说进入了无政府状态，我们处于太平盛世，有坚强的执政党，有统一的人民政府。问题在于，最高决策层给出的总体目标，让各级政府、各个部门之间，为了一个共同的目标“冲突”起来，不是为了一个共同的目标去奋斗，而是为了一个共同目标去“争斗”，结果是整体上偏离了这个共同的目标。
从上面的情况来看，也许“十二五”在水利方面规划，首要的工作是理顺思想，在科学发展观的指导下，制定出一个合理的水利发展目标体系来，这个目标体系应有前瞻性和整体性。什么是前瞻性？就是能预见到未来可能发生的问题，提前采取工程措施。比如城市的下水道就应满足这个城市最大降雨量的排泄要求，而且还应提高标准。因为城市化带来的“雨岛效应”已使城市的最大降雨量突破了历史上的最高纪录（况且，那种“几十年一遇”的说法本身就不科学，早该废弃不用，代之以更科学的表述方法）。如果一个城市下一场中等规模的暴雨就变成了“海”的话，只能说在市政规划（尤其是市政规划的水利设施方面）缺少前瞻性。在供水方面也一样，现在几乎所有城市的供水系统在设计时考虑的供水能力等到建成后就不够用了，因为城市的规模发展得太快，这也是缺乏前瞻性的表现。所谓整体性就是要从全局上系统考虑问题，比如城市供水问题，如果充分考虑到人口扩张的规模超过其自身水资源承载能力的话，就该考虑采取限制城市发展规模的措施了。供水不足，不一定非要通过扩大供水能力、如从远处调水来解决，也可以通过限制城市的规模、减少需求的方法来解决。国家经济发展要从整体上算大账。现在的发展方式是四面出击，让每个城市都努力实现最大化的目标，没有考虑到整体上资源利用效率的问题，这样走下去，最终会导致整体利益的最小化。各个部门也是这样，电力部门你只跟他要电，供水部门你又只跟他要水，那就会造成部门间的冲突。所以，必须有整体性的目标体系，让各部门之间的目标不再打架。
当前瞻性、整体性的目标体系确定后，便可以考虑适当地调整有关机构设置，将涉水事务在更高的层次上统一管理起来、以减少层次、提高效率、防止互相掣肘的事情再度发生。
5 对“十二五”水利规划的建议
1、建立起覆盖全国的雨水利用和管理体系
在目前的情况下，已经不能仅靠河水和地下水来保障人们对水资源的需求了，只能打雨水的主意。据有关数据显示，中国河川平均径流量和浅层地下水资源量约为2.8万亿立方米，平均有6万亿立方米的降水，这是一笔巨大的水资源，尚未有效利用!5。关于雨水的综合利用，我国学者已经做过不少实验性的研究，范围覆盖到了农村和城市。应该强调的是由于城市化的迅速发展，传统上的农村地区也出现了大量的硬化地面，加剧了雨水成洪的速度，而且，也影响了正常的地下水回渗补充，因此，应在城乡一体化的框架下，思考雨水的收集、储存与利用问题。我们建议，在“十二五”期间，应在全国城乡建立起完整的雨水综合利用系统，以达到减少洪水灾害损失、储蓄雨水、分流使用，增加水资源供给的目标。
雨水的综合利用是一项古老的技术，数千年前人类就有所采用，但在现代，有着更高层次的战略意义。从本质上讲，雨水是一切浅层地下水和地表水的来源，因此，利用好了雨水就等于利用好了一切水资源。现在很多城市，一方面，大量雨水不仅白白地流走浪费，甚至成为洪灾，给社会经济带来损失；另一方面水资源紧缺，还得从别处远距离调水和超强抽取地下水。这种局面很令人痛心。通过对雨水的综合利用，能从根本上解决城市的缺水问题、防洪问题和恢复全流域河、湖、湿地自然地貌和生态问题，这是一项有战略价值的工程，值得认真研究。
2、以供定需，就地取水，控制城市的发展规模
我国现在的城市水利战略，事实上奉行的是“以需定供”的原则，即城市缺多少水，水利部门就得供多少水，所以才有远距离调水和超采地下水之事发生。水利史专家周魁一教授站在历史的高度，提出“以供定需”是解决目前城市结构性缺水的根本方略!6。笔者深为赞同这一见解，“以供定需”，就是根据一个城市的水资源承载能力确定城市的规模，简言之，没那么多水，就别养那么多人。以北京为例，在历史上并不缺水，因为人口和产业在当地水资源所能承载的范围之内。但近些年来，人口急剧增长，已达两千多万人，且有不少耗水的现代产业，如汽车制造等，虽然已将首钢迁往外地，但仍没有根本解决问题。为解决北京的供水问题，先建设了引黄济京工程，从自身也严重缺水的山西调黄河水进京，犹不够，遂有南水北调工程，调长江水系的水千里进京。实际上，如果按照“以供定需”的原则，将北京市的人口减少二分之一，再加上雨水的综合利用，北京市自己的水资源就完全够用了。笔者曾提出过将“国”字号企业总部迁出北京的设想（参照本刊2011年第一辑《挪物死，挪人活》一文），以解决北京人口压力过大的问题，有不少朋友觉得不现实，但笔者以为那只是观念上没想明白的问题。现在一提将人口迁出，就好象是一个复杂的移民问题，好像很了不得。其实，移民始终都有，不是什么大不了的问题，三峡库区、南水北调不都在搞移民吗？况且，北京市的人口也就是近二十年暴增的，增加的全是外来移民，而且是无序涌入的外来移民。如果将吸引这些外来移民的力量（如各大公司总部带来的服务业吸引力）迁往外地，这些移民也就会跟着迁往外地的，不会有什么大问题。至于北京的产业发展问题，我前面说过，应以国家整体发展为最高目标，不能以某个城市的发展为目标。比如南水北调的中线水源地丹江口及附近襄樊等中小城市，完全可以作为信息产业基地，承接从北京转移过去的信息产业。又有人说了，那里没有合适的产业基础。这更是离谱！产业基础都是人造的，元代以前，北京也不是首都，还不具备首都的基础呢，蒙古人不就硬是主观地在那里造了个首都吗？三十年前，深圳不就是个小渔村吗？有什么产业基础？不就是因为人们观念转变，人为地在那里造了个经济特区，不也发展出成套的现代产业了吗？现在问题的关键是在选择产业基础时候缺少战略规划，放纵市场经济的盲目性，才导致资源供给的结构失衡，国民经济才背上如此沉重负担的。现在国家要求调整产业结构，调整产业的区域布局就是调整产业结构的手段和内容。如果把“以供定需”作为基本原则，就会造就出较合理的城市分布结构和产业布局结构，对于国民经济的可持续发展有重大的意义。
我们希望，在“十二五”期间，停止建设那些大的水利工程，如大型水电站和远距离调水工程，通过雨水的综合利用工程和适当地分流各中心城市的产业和人口的方法、建立起依靠自身及周边水资源完全能够自持的城市群。
事实上，不仅人口的转移，就是产业的转移也在悄然进行，中西部地区不是在承接东南沿海的产业向中西部转移嘛！只是这个转移是在国际金融危机的逼迫下的被动转移，转移的是落后的产业和污染，吸引这些产业转移的是中西部地区相对低廉的劳动力价格和土地价格。这种转移是有害的，从环境上看，是糟蹋了东部再糟蹋西部；从经济性质上看，进一步加剧了土地价格的上涨，强化了落后地区“土地经济”的刚性，无益于产业结构的真正调整。与其被动地放任这些产业和人口转移（这同样是缺乏前瞻性的短视行为），还不如因势利导，采取主动措施，将产业和人口的转移引导到好的方向上去。
3、建立起和西欧、美国、日本一样的城市下水道
西欧发达国家，如法国、英国，在一百多年前就建立起了发达的城市下水道系统，就连日本也在一百年前就建立起这样的下水道系统，并不断进行改进。而我国，建国已六十多年，改革开放三十年了，还没有一个城市建起这样的系统。我们希望能在“十二五”计划期间在全国所有的城市建成这样的系统。此后，应不会再有“到武汉去看海”的情况出现。这个问题在技术上没什么难度，财力上也是现在国家可以承担的，应是能实现的目标。
4、建立覆盖全国县、乡、村的垃圾、污水处理体系
每次行走在中国的县、乡、村的河流边，便会看到大量的生产、生活垃圾随意地倾倒在河边，生产污水随意排放，以致于在很多历史上青山绿水的地方，已经看不到一条干净的河流，这是很令人痛心的事情。因此，强烈希望在“十二五”期间，能建立起覆盖全国的垃圾回收体系，禁绝向河流中随意倾倒垃圾，同时，要求所有工业企业的废水都经过合格的处理后才能排入河道。这两条应该也不是多么困难的事儿，只要狠下决心，就能做到。
5、有计划地恢复一部分河流的自然地貌和生态
按照理想的状态，应该最大限度地恢复各大流域河流的自然地貌和生态。但是，恐怕这是个巨大的工程，“十二五”完成不了，到“十三五”能实现就已经很了不起了。什么叫恢复河流的自然地貌和生态？就是让一条河流变成一个有湖泊、有湿地、有存蓄调节能力的水流系统。“十二五”期间可以选择几条河流做，比如黄河，至少不能让它再断流，让它的湿地再减少了吧！再比如可以对北京周边一些断流的河流进行生态恢复，当然，这种恢复工程应基于对于雨水的综合利用上，而不是基于远距离调水和超采地下水之上。实际上，恢复长江水系的那几个大湖是迫在眉睫的，如果洞庭湖、鄱阳湖、太湖恢复到20世纪初期的面积，我深信对长江中下游的极端天气情况会有显著的改善。
6 关于资金与经济发展对水利工作的影响问题
现在一提水利，马上就要遇到资金问题，比如一说修建符合发达国家标准的下水道，就会有人说，“说到底其实是个经济（资金）问题，标准提高一点，建设费用就会增加几倍，而高标准下建成的排水设施，却在大部分时间内用不上。比如说把管道设计成能抵御10年一遇的暴雨，很有可能就会意味着3650天中它只有一天会满负荷运行，其他3649天却是闲置的，你很难说这个钱花得到底值不值得”!7。但笔者以为，这其实不是个经济（资金）问题，而是个价值观的问题，是那种只顾眼前利益、只算眼前小账的、鼠目寸光的价值观发生了作用。中国人是有过高瞻远瞩的眼光的，有过为了子孙后代负责任的精神的，怎么现在都是这么一些鼠目寸光的人当道。不知道这些人是怎么算账的！是的，标准低点儿是在当时省了一点儿钱，但是，一次水灾造成的经济损失可能远远超过当时省下的那点儿钱！而且往往还伴随着人的生命损失。所以，说到底，不是一个经济（资金）问题，而是一个观念问题：修建一个公共工程，是为子孙后代的长远利益考虑，还是只从自己这个工程本身节省资金的角度考虑！如果观念上想明白了，也就不会做出这等蠢事了！
另外，一提到治理污水问题，地方政府就会担心影响地方经济发展，生怕给工业企业增加了治污负担，影响企业效益和当地税收。其实这也是一种片面之见。治理工业污水，那些产生工业污水的企业是多支出了费用，但是，专管治污的新兴企业不是又创造了产值？经济发展总量不仅没有减少，反而会增加。那些污染大到治不了的企业就干脆关掉算了，放心，不会影响经济发展的！欧洲、美国的治污标准比我们严格多了，人家的不照样发达？说到底这也是个价值观的问题：即发展什么样的产业，是发展污染小的产业，还是发展高污染的产业？发展高污染产业的诱惑力是门槛低、起步快，但是后果太严重了。发展低污染的企业起点高，一次性投入大，对地方政府招商引资工作见效慢，但这完全可以由国家层面的政策加以调节的，我就不相信把那些高污染企业全关了，这个国家的经济会垮台！又不是没关过，当年清理小造纸厂时不是关了上千家企业吗！也没见出什么乱子。
说到底，是某些人，包括规划部门和政府决策部门的一些人，对经济的基本概念的理解是片面的。他们总是把投资片面地理解为花钱，就没有看到花钱本身就是在推动经济发展。经济事实上也是一个循环系统，有人花钱，就有人挣钱，花得多，挣得就多，经济总量就增大了。政府的作用就在于调节花钱的方向和挣钱的方式，将钱花到有利于子孙后代的事情上，花到有利于产业升级和环境保护的事情上去。
按笔者对“十二五”水利规划提出的建议，五年两万亿的投资显然不够，我们可以用很不专业的方法简单计算一下全国30个省会城市的地下水道重建的费用，据《中国国家地理》杂志报导，英国伦敦正在修建新的下水道工程，投资约36亿英镑（大约是360亿人民币），预计于2020年建成。我们假设中国的30个省会城市的地下水道都按伦敦的标准重建，那么总投资就是10800亿元人民币。再加上雨水综合利用工程，河流生态恢复工程，治理垃圾污水工程，4万亿全部花在“十二五”期间，或许才能完成这些任务，但笔者以为这不是问题，当年为了抵御国际金融危机的冲击，国家不是一下子就拍出去了4万亿吗？证明国家是有这个财力的。如果在未来5年内、在水利方面投入4万亿，可以创造出一个没有洪涝灾害损失的新城市体系、创造出一批新型涉水环保产业，不也同样可以扩大内需、推动就业、实现科学发展吗？
况且，完全可以通过创新机制，将社会游资引向水利工程建设上。比如，可以将各地污水厂发包给民营企业承建，由民营企业负责承建运营，政府担保支付其运营时的排污费用，将污水处理厂变成一个新投资热点，吸引“温州炒房团”的资金进入，只要预期收入高于房地产的收入，这些资金就会退出房地产市场，进入水利工程市场，带来巨大的资金投入。同时，为房地产配套的水泥、钢材及新型建材企业也不会受到影响，这样就会既实现房价下降、满足民生要求的目标，又避免了房地产相关产业硬着陆带来的冲击，何乐而不为？水利事业作为下轮经济增长的发动机是既有利于经济增长，又有利于人民生活幸福，是功在千秋、造福子孙后代的好事。笔者驽钝，想不明白，这么明摆着的好事，有什么理由不去办？祈天下明智之士予以指教。
